El uso discrecional de las instalaciones deportivas municipales

Las instalaciones deportivas de titularidad pública —pabellones, pistas, campos municipales— son bienes de dominio público adscritos a un servicio público. Su régimen de uso, por tanto, no puede quedar al arbitrio de la costumbre administrativa: exige criterios objetivos, publicados y motivados. La experiencia reciente de un club de nueva creación en el municipio de Telde (Gran Canaria) ilustra, sin embargo, hasta qué punto esa exigencia puede quedar en papel mojado en la práctica municipal cotidiana, y sirve como estudio de caso de un problema que se repite en distintos puntos del territorio nacional.

1. El marco normativo aplicable

La calificación jurídica de las instalaciones deportivas municipales como bienes de dominio público destinados a un servicio público es una constante en los reglamentos locales de uso de instalaciones deportivas, que expresamente las definen como tales. Esta calificación tiene una consecuencia directa: su uso por particulares o entidades (clubes, federaciones, colegios) constituye un uso común especial que debe adjudicarse conforme a los principios generales que rigen la actuación administrativa —objetividad, igualdad, publicidad y no discriminación—, no a la discrecionalidad no motivada.

En el caso concreto de Canarias, la Ley 1/2019, de 30 de enero, de la Actividad Física y el Deporte de Canarias, refuerza este marco al atribuir a los cabildos insulares el deber de «impulsar y liderar la estructuración y ordenación del sistema deportivo insular», y al prever instrumentos de planificación específicos —el Plan Director de Instalaciones Deportivas de Canarias y los planes insulares de instalaciones deportivas (art. 44)— que, en teoría, deberían dotar de contenido técnico y objetivable la adjudicación de espacios deportivos en todo el territorio insular.

2. El caso: criterio publicado frente a criterio aplicado

El Ayuntamiento de Telde convoca anualmente un plazo de solicitud de instalaciones deportivas municipales para clubes y entidades, declarando como objetivo «optimizar y racionalizar la distribución» priorizando a los clubes con domicilio social y actividad principal en el municipio. Se trata de un criterio de arraigo local, neutro en cuanto a la antigüedad de la entidad solicitante.

En la práctica, sin embargo, clubes de nueva creación que cumplen ese criterio publicado reciben como respuesta que la prioridad efectiva corresponde a los «clubes históricos», sin que dicho criterio de antigüedad conste en la convocatoria ni, hasta donde se ha podido verificar, en el reglamento municipal vigente. Telde sí cuenta, desde 2018, con un Reglamento General de Uso de las Instalaciones Deportivas Municipales, publicado en el Boletín Oficial de la Provincia, que regula con detalle la calificación jurídica de las instalaciones, sus normas de utilización y el régimen sancionador.

Sin embargo, en lo que respecta específicamente a la cesión de uso a clubes y entidades, dicho reglamento se limita a exigir residencia y carácter no lucrativo de la entidad solicitante, canalizando la decisión a través de un informe no vinculante de la Jefatura de Servicio y una propuesta del Concejal Delegado, sin establecer criterio de prioridad jerarquizado alguno —ni de antigüedad, ni de arraigo, ni de número de deportistas en formación— para resolver los supuestos de concurrencia entre varios solicitantes.

Esta laguna no es un problema exclusivamente teldense: numerosos municipios españoles sí cuentan con reglamentos de uso de instalaciones deportivas con criterios de prioridad expresamente jerarquizados y, en algunos casos, con priorización explícita del deporte de base y la formación de menores como línea preferente sobre otros usos.

A esta laguna de contenido se suma un desfase en sus propias referencias normativas. El artículo 24.4 del reglamento remite, para los recursos contra la pérdida de la condición de usuario, a la «Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común» —la LRJPAC de 1992—, derogada desde octubre de 2016 por las Leyes 39/2015 y 40/2015, esto es, año y medio antes de la aprobación del propio reglamento. Y su artículo 27, sobre responsabilidad de los concesionarios, remite a la «Ley de Contratos de las Administraciones Públicas», terminología del texto refundido de 2011 ya derogado por la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, en vigor desde el 9 de marzo de 2018, semanas antes de que este reglamento se publicara en el BOP el 25 de abril de ese mismo año.

El texto, además, no contiene ninguna referencia a la Ley Orgánica 8/2021 de protección integral a la infancia y la adolescencia frente a la violencia, pese a regular instalaciones de uso masivo por menores. Estas circunstancias no invalidan por sí solas el reglamento —las remisiones erróneas a leyes derogadas no arrastran automáticamente la nulidad del articulado sustantivo que no dependa de ellas—, pero sí evidencian un instrumento normativo desfasado que no ha sido objeto de la revisión y actualización que su propia materia, y el tiempo transcurrido desde 2018, demandarían.

La ausencia de criterios de prioridad jerarquizados en el reglamento —o su desconexión respecto de la práctica real de adjudicación cuando estos sí existen— convierte cualquier denegación en un acto potencialmente impugnable por falta de motivación objetiva, en la medida en que el uso de un bien de dominio público debe resolverse conforme a criterios verificables y no a la mera costumbre administrativa o a la discrecionalidad del órgano proponente.

Esta cuestión no es únicamente de buena administración, sino de legalidad estricta. La jurisprudencia contencioso-administrativa viene insistiendo en que la motivación no es un requisito formal más, sino la condición de legitimidad del ejercicio de cualquier potestad discrecional: cuando una Administración se aparta, sin justificación expresa, del criterio que ella misma ha publicado, el acto resultante queda expuesto no solo a la simple anulabilidad por falta de motivación (art. 35 y 88 LPACAP), sino, en los supuestos más graves, a la calificación de desviación de poder —el ejercicio de una potestad administrativa para fines distintos de los previstos en el ordenamiento jurídico (art. 70.2 LJCA)—. La distinción no es baladí: mientras la simple falta de motivación puede subsanarse con una nueva resolución motivada, la desviación de poder afecta a la validez misma de la decisión y habilita al perjudicado a exigir su revisión en sede judicial.

Conviene además no confundir este supuesto con el silencio administrativo. Cuando la solicitud de uso de un bien de dominio público no obtiene respuesta expresa en plazo, el silencio no favorece al solicitante: opera con carácter negativo (art. 24.1 LPACAP), precisamente por tratarse de una petición sobre el dominio público. Esta precisión, a menudo pasada por alto por los propios clubes solicitantes, resulta determinante a la hora de calcular plazos de recurso y de no confiar en una autorización tácita que el ordenamiento no reconoce.

3. La dimensión insular: la ley prevé un instrumento que no se aprecia ejecutado

El mismo patrón se reproduce, con matices, un nivel por encima. El Cabildo de Gran Canaria concentra su actividad presupuestaria en materia deportiva fundamentalmente en infraestructura —obra pública de gran formato— y en subvenciones al tejido federativo, sin que se aprecie públicamente un plan insular de instalaciones deportivas con contenido técnico, pese a que el artículo 44 de la Ley 1/2019 prevé expresamente ese instrumento. El fomento del deporte de alto rendimiento, por su parte, es competencia de la Administración autonómica, articulada a través del Centro Canario de Apoyo al Deportista, que legalmente debe coordinar los centros insulares dedicados a la misma materia.

El resultado es una desconexión funcional entre los tres niveles administrativos con competencias deportivas —municipal, insular y autonómico— que, aplicada a una isla con condiciones naturales excepcionales para determinadas modalidades deportivas (vela, ciclismo, atletismo de fondo), representa una oportunidad de política pública no ejecutada, más allá del problema puntual de adjudicación de pabellones del que trae causa este análisis.

4. Algunas propuestas para cerrar la brecha entre norma y práctica

El diagnóstico anterior no sería completo sin apuntar vías de corrección, exigibles tanto por elementales razones de seguridad jurídica como por el interés general en un deporte de base sólido. En primer lugar, resulta imprescindible que los reglamentos municipales de instalaciones deportivas —que en muchos casos, como el de Telde, ya existen y están publicados— incorporen expresamente criterios de prioridad jerarquizados y objetivables para los supuestos de concurrencia entre solicitantes —antigüedad, arraigo, número de deportistas federados en categorías de formación, proyectos de inclusión social—, de modo que la adjudicación deje de depender de un informe no vinculante y de la propuesta política del concejal de turno.

En segundo lugar, toda resolución, sea estimatoria o desestimatoria, debería motivarse expresamente con remisión al criterio aplicado y al lugar que ocupa el solicitante respecto de los demás, permitiendo así un control efectivo por parte de los clubes afectados y evitando que la discrecionalidad se convierta, de facto, en arbitrariedad. Esa reforma sería además el momento natural para actualizar las remisiones normativas obsoletas del texto —a la LRJPAC y a la antigua Ley de Contratos de las Administraciones Públicas— e incorporar expresamente las garantías de protección de menores de la LOPIVI, dada la naturaleza de los usuarios habituales de estas instalaciones.

En tercer lugar, los cabildos insulares deberían dar cumplimiento efectivo al artículo 44 de la Ley 1/2019 y aprobar los planes insulares de instalaciones deportivas, dotando de una capa técnica objetiva —inventario de instalaciones, mapa de necesidades por municipio y modalidad— a las decisiones que hoy se adoptan de forma fragmentaria y sin visión de conjunto.

Por último, los propios clubes de base tienen un papel activo que jugar: documentar en tiempo real cada solicitud, cada respuesta —o su ausencia— y cada comunicación informal, presentando siempre sus peticiones a través de los registros oficiales. Solo así la eventual discrepancia entre el criterio publicado y el criterio aplicado puede acreditarse con la solidez necesaria para ser revisada, ya sea en vía de recurso administrativo, ante el Diputado del Común, o, en último término, ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

5. Conclusiones

El caso analizado permite extraer tres conclusiones de alcance general, más allá de su origen concreto:

Primera. La discrecionalidad no motivada en la adjudicación de instalaciones deportivas municipales, cuando se aparta del criterio objetivo publicado por la propia administración, es jurídicamente vulnerable y debería ser objeto de motivación expresa en cada resolución, con posibilidad de recurso.

Segunda. Los reglamentos municipales de instalaciones deportivas, incluso cuando existen y están debidamente publicados, no siempre incorporan el contenido técnico necesario —criterios de prioridad jerarquizados para la concurrencia de solicitantes— para que la adjudicación sea plenamente objetivable; y los planes insulares de instalaciones deportivas previstos legalmente no siempre se aprueban ni se ejecutan. Esta doble brecha entre el deber legal y la práctica administrativa afecta, en primer lugar, a los clubes de deporte de base con menor capacidad de presión institucional.

Tercera. La articulación efectiva entre los niveles municipal, insular y autonómico de competencia deportiva es una condición necesaria para que los recursos naturales e infraestructurales de un territorio —en este caso, Gran Canaria— se traduzcan en una estrategia real de fomento del deporte de base y de alto rendimiento, y no únicamente en inversión aislada en infraestructura.

Cuarta. La corrección de estas disfunciones no exige, en la mayoría de los casos, reformas legales de calado, sino voluntad de cumplir lo ya previsto: reglamentos completos con criterios de adjudicación jerarquizados, resoluciones motivadas y planes insulares ejecutados. Mientras esa voluntad no se materialice, corresponderá a los propios clubes de base —con frecuencia los actores con menor capacidad de presión institucional— documentar y, en su caso, recurrir cada discrepancia entre el criterio anunciado y el criterio aplicado.

Julio Ángel de Santiago Angulo es jurista y presidente del Club Deportivo Tambo. Artículo publicado en el portal IUSport, diario digital especializado en Derecho del Deporte